淮安行轅的議事廳裡，趙羅將一份墨跡未乾的佈告拍在案上，語氣不容置疑：“《災後重建與卹十條》，即刻謄抄百份，張到所有災州縣的城門、集市，三日之，必須讓每個百姓都知道！”
佈告上的字跡力紙背，每一條都中災民的心頭事，第一條便是“免除災州縣三年賦稅，凡洪水浸泡過的田地，當年收全歸農戶”；第二條“方糧倉發放種子、農，晚稻、蕎麥等速生作優先供應，錯過農時者，由府協調補種”；第三條“以工代賑，修復黃河、淮河堤防者，每日發兩升米；修築道路、城池者，額外補半尺布”；還有設立“慈局”收容孤兒、招募郎中巡診防疫等，十條政策，條條都著“活下去”的希。
政策頒佈的第二天，淮安城外的倉前就排起了長隊。百姓們揣著份證明，有序地領取種子和農，負責發放計程車兵一邊登記，一邊高聲喊著：“張老栓，晚稻種三鬥，鋤頭一把！李二嫂，蕎麥種兩鬥，鐮刀一把！” 一名老農捧著沉甸甸的種子，激得手都在抖，他原本以為洪水過後顆粒無收，如今有了種子，下半年的口糧就有了著落，對著倉的方向連連作揖：“趙都督真是活菩薩啊！”
田間地頭很快恢復了生機。男老齊上陣，有的在翻耕被淤泥覆蓋的土地，有的在修補倒塌的田埂，還有的揹著種子，沿著田壟撒播。雖然工不足，有的農戶甚至用手刨土，但沒人抱怨，畢竟地裡的莊稼，是活下去的底氣。復國軍計程車兵們也加了耕種，他們放下步槍，拿起鋤頭，幫著缺勞力的農戶翻地，田埂上回著鋤頭撞擊泥土的悶響，還有百姓們久違的笑聲。
以工代賑的工地更是熱火朝天。黃河沿岸的堤防修復工程最先開工，數千名青壯扛著沙袋，踩著泥濘的河堤來回奔走，號子聲此起彼伏。負責監工的軍手裡拿著賬本，每到傍晚，就按工時給百姓發米：“王虎子，今日運沙袋二十袋，領米兩升！” 百姓們捧著布袋裡的米，臉上出滿足的笑容，既能為修復堤防出一份力，又能領到口糧，比坐等著救濟踏實多了。
淮安城裡的慈局，也了孩子們的新家園。數十名在洪水和瘟疫中失去親人的孤兒，被安置在這裡，由專門的婦人照顧。清晨，孩子們跟著先生識字；午後，在院子裡玩耍；傍晚，能喝到熱乎乎的稀粥。一名穿著補丁裳的小男孩，手裡攥著一塊麥餅，捨不得吃，他說要留給“趙伯伯”，那天趙羅來慈局探，見他沒吃飽，把自己的麥餅塞給了他。
可新政的推行，全靠真金白銀支撐。趙羅早已帶頭節食，行轅的伙房裡，每天只有兩菜一湯，全是素菜；他上的麻洗得發白，破了就補塊補丁，從不換新；將領們也紛紛效仿，取消了所有不必要的開支，連戰馬的飼料都減了半。即便如此，資源張的問題還是越來越突出。
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這天午後，負責財政的參軍臉慘白地衝進議事廳，手裡拿著庫房的盤點賬本：“大都督，不好了！庫裡的銀錢只剩不到十萬兩了！之前儲備的糧食，除了留足軍隊三個月的口糧，剩下的全發出去了！軍械庫的火藥、子彈也只夠支撐一次小規模戰鬥……”
趙羅接過賬本，指尖劃過上面的數字，眉頭越皺越。他知道財政張，卻沒想到已經到了瀕臨崩潰的地步，新政的每一項都要花錢：種子、農需要採購，以工代賑要發米釋出，慈局的開銷更是源源不斷。而復國軍失去了北線的稅收來源，江南的賦稅又剛免除三年，收幾乎斷絕。
“先從軍工工坊裡調部分資金，優先保證救災和耕種。” 趙羅沉片刻，做出決定，“另外，傳諭江南的鹽商、糧商，就說復國軍願意以未來的稅收做抵押，向他們借貸銀錢和糧食，戰後加倍償還。還有，讓外司去查，看看能不能從荷蘭東印度公司的商館那裡，換些急需的資。”
參軍領命而去，趙羅獨自站在窗前，著城外的工地和農田。他知道，財政危機像一把懸在頭頂的利劍，隨時可能斬斷新政的推行。可當他看到田埂上百姓們忙碌的影，聽到慈局裡孩子們的笑聲，又覺得一切都值得，只要百姓有了希，社會秩序能恢復，哪怕暫時沒錢沒糧，復國軍也能扛過去。
接下來的日子裡，新政在艱難中推進。雖然工不足、資金短缺，但軍民一心，總能想出辦法：沒有足夠的鋤頭，就用鐮刀挖地；沒有足夠的沙袋，就用稻草捆代替；鹽商們雖有猶豫，但見覆國軍軍紀嚴明，百姓擁護，最終還是拿出了部分銀錢和糧食。防疫措施也沒放鬆，隔離區仍在，郎中們每日巡診，確保瘟疫不再復發。
一個月後，淮安及周邊州縣的秩序基本恢復。田間的莊稼冒出了芽，河堤上的沙袋堆得越來越高，道路被重新平整，城池的缺口也被修補完好。百姓們臉上有了，不再像之前那樣面帶菜、眼神茫然；復國軍計程車兵們雖然依舊穿著舊軍裝，卻神飽滿，巡邏時腰桿得筆直。
趙羅站在淮安城頭，著下方生機的景象，心裡稍欣。雖然經濟凋敝，百廢待興，財政危機仍未解除，但至，廢墟上已經長出了希的芽。他知道，接下來的路還很長，需要一步步走，需要軍民繼續同心同德，才能讓這片飽經磨難的土地，真正恢復生機，才能讓復國軍重新積攢起北上覆仇的力量。
