整編軍隊的同時，劉琦也在做另一件事——安百姓。
襄城的百姓雖然歡迎他回來，但半年的戰和蔡氏的迫，讓他們的生活陷了困境。田地荒蕪，商鋪關門，糧價飛漲，很多人連飯都吃不上。劉琦知道，民心是守城的基礎。沒有民心，再高的城牆也擋不住敵人。他必須在曹到來之前，讓百姓們吃飽飯、睡安穩覺，心甘願地跟他一起守城。
“韓主簿，江夏那邊我們推行過減稅、分田、卹三項政策，效果很好。襄也要做，但要據這裡的況調整。”劉琦把韓嵩到書房，攤開一份竹簡，上面寫著他連夜擬定的惠民政策。
韓嵩接過竹簡，仔細看了一遍，眼睛越來越亮。
“第一，減稅。襄、南郡兩地，今年下半年的田稅減免五，人頭稅全免。明年如果戰事結束，再視況恢復。”劉琦指著第一條說。
韓嵩算了一下：“州牧大人，減這麼多，庫房的收會一大截。”
“庫房的收，百姓的口袋就多。百姓的口袋多了，就會花錢；花錢，商鋪就有生意；商鋪有生意，稅收自然就上來了。”劉琦擺了擺手，“這不是施捨，是投資。”
韓嵩若有所思地點了點頭。
“第二，分田。蔡氏和蔡氏黨羽霸佔的田地，全部沒收，分給無地的農民和退伍計程車兵。每戶二十畝，三年之不收稅。三年之後，按畝納糧，標準從低。”
韓嵩又算了一下：“蔡氏和蔡氏黨羽在襄、南郡兩地的田產，加起來至有十幾萬畝。分給百姓，能解決幾千戶的生計。”
“不止。”劉琦說，“除了蔡氏的田產，那些無主的荒地也要分。江夏那邊我們做過，效果很好。百姓有了自己的地，就會拼命種；種好了，就有糧；有糧了，就不會跟著曹跑。”
韓嵩點頭，把第二條也記了下來。
“第三，卹。在江夏保衛戰和襄攻城戰中陣亡計程車兵，每家卹十石糧、五匹布，免除三年賦稅。傷計程車兵，據傷殘程度，分給不同數量的田地，安排力所能及的工作。那些跟著我從江夏打過來的老兵，每人賞五畝地，免稅一年。”
韓嵩的筆停了一下。“州牧大人，卹和賞賜加起來，要花不錢糧。”
“花。”劉琦的語氣不容置疑，“士兵們把命給我，我不能讓他們流又流淚。錢糧沒了可以再賺，人心沒了就什麼都沒了。”
韓嵩不再多言，把第三條也記了下來。
政策制定好了，關鍵是落實。劉琦沒有把這些事全部扔給韓嵩，而是親自督辦。他在州牧府門口設了一個“惠民局”，由伊籍和龐山民主持，專門負責減稅、分田、卹三件事。百姓有疑問的，可以來問；有冤屈的，可以來告；有困難的，可以來求助。
第一天，來的人不多。百姓們還在觀，不知道劉琦是真心還是作秀。伊籍讓人在城門、市集、街道上了告示，把三項政策寫得清清楚楚，還讓人敲鑼打鼓地宣傳。
第二天，來的人多了。有農民來問怎麼分田，有老兵來問怎麼卹，有商人來問減稅後怎麼稅。伊籍和龐山民一一解答，態度和藹，沒有架子。百姓們從最初的將信將疑，變了半信半疑。
第三天，第一批分到田的農民拿到了地契。地契是劉琦親自簽發的，上面蓋著荊州牧的印信。農民們捧著地契，有人哭了，有人笑了，有人跪在地上磕頭。一個白髮蒼蒼的老農跪在州牧府門口，哭喊著：“劉荊州，您是青天大老爺啊！”旁邊計程車兵把他扶起來，告訴他：“不是劉荊州，是劉州牧。劉荊州是劉表大人，劉州牧是他的兒子。”老農抹著眼淚說：“老子英雄兒好漢，劉家世代都是咱們的恩人。”
訊息傳開後，來惠民局的人越來越多。分田的、減稅的、卹的，每天都有幾百人。伊籍和龐山民忙得腳不沾地，連吃飯都在惠民局的案几上吃。劉琦每天出一個時辰，親自到惠民局坐鎮，理那些疑難雜症。
一箇中年婦跪在劉琦面前，哭訴說丈夫是劉表的舊部，在蔡瑁掌權時被冤殺，家裡的田產被蔡氏霸佔，現在帶著三個孩子，沒飯吃，沒地種，沒房子住。劉琦讓人調來卷宗，發現說的屬實。他當場下令：歸還田產，卹十石糧、五匹布，免三年賦稅。中年婦磕了三個頭，哭著走了。
一個老兵拄著柺杖，巍巍地走到劉琦面前。他的在江夏保衛戰中被滾木砸斷，鋸掉了一條，現在走路要靠柺杖。他說他不想要田，不想要糧，只想要一個差事——看城門也行，掃大街也行，他不想在家吃閒飯。劉琦看著他那條空的，沉默了片刻，然後說：“你去傷兵營，幫著照顧傷員。你打過仗，知道傷員需要什麼。每月俸祿照發，跟正規軍一樣。”老兵愣了一下，然後哭了，哭得像個孩子。
一個年輕後生到前面，說他不想分田，想當兵。劉琦問他多大了，他說十八。問他為什麼要當兵，他說：“曹要來了，我要保家衛國。”劉琦看著他瘦弱的板，猶豫了一下，但最終還是點了點頭：“去軍營找黃將軍，就說是我讓你去的。好好練，別給我丟人。”年輕後生起膛，大聲說：“州牧大人放心，我一定不給您丟人！”
減稅、分田、卹三項政策推行了十天，效果顯著。百姓們從最初的觀，變了擁戴；從擁戴，變了積極參與。有人主來幫忙加固城牆，有人捐出了自家的糧食和布匹，有人把兒子送到軍營參軍。襄城的氣氛，從蔡瑁時期的抑、恐懼、絕，變了劉琦時期的振、希、團結。
蒯越站在城牆上，看著城外那些在田間勞作的百姓，慨道：“州牧大人這一手，比十萬大軍還厲害。”
劉琦站在他邊，著北方的天際。“蒯先生，民心是水，能載舟，也能覆舟。蔡瑁不懂這個道理，所以他輸了。我懂，所以我不能輸。”
蒯越轉頭看著劉琦，目中滿是敬佩。他跟著劉表二十年，從沒見過劉表這樣重視民心。劉表對百姓也好，但他的好是一種居高臨下的施捨；劉琦的好是一種平等的、發自心的關懷。這兩種好，不一樣。
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